GRILAGEM E CADASTRO AMBIENTAL RURAL
UMA ANÁLISE, PARA QUE O CADASTRO AMBIENTAL RURAL NÃO SEJA DESVIRTUADO E SIRVA À GRILAGEM
A Lei Federal n. 12.651, de 25 de maio de 2012, que instituiu o novo Código Florestal, inovou ao criar em âmbito nacional o Cadastro Ambiental Rural (CAR).
É crível que a análise do novo Código Florestal deva partir da ideia de “desenvolvimento sustentável”, já que este é o declarado objetivo da norma, como consta no Parágrafo Único, do Artigo 1-A. No entanto, não cabe no espaço de um artigo – além de não ser nosso propósito - analisar aspectos mais abrangentes do Código Florestal.
Buscaremos apenas abordar a figura do Cadastro Ambiental Rural (CAR), entendendo-o já como importante e relevante inovação e tanto e a tal ponto que o seu uso desvirtuado poderia até ser capaz de ocasionar significativos prejuízos na luta contra a grilagem de terras. De fato, já se disse que:
...”o CAR deixa em aberto um debate entre os especialistas consultados pela reportagem: não será ele mais um instrumento para a velha grilagem de terras?”...
Com tal propósito e tendo com objetivo o desenvolvimento sustentável, passemos a considerar que a nova norma define como princípios o compromisso soberano do Brasil na preservação da natureza para o bem estar das gerações presentes e futuras, entendendo como estratégica para o país a atividade agropecuária, bem como as ações governamentais tendentes à compatibilizar o uso produtivo da terra com a preservação da água, solo e vegetação, a ponto de fixar termo a partir do qual só se concederá crédito agrícola para os proprietários cujos imóveis estejam inscritos no CAR.
CADASTRO AMBIENTAL RURAL
O Cadastro Ambiental Rural (CAR) surge nos artigos 29 e 30, que compõem o Capítulo VI, da norma em comento.
O artigo 29 trata da criação e introdução desse instrumento no ordenamento jurídico nacional, definindo-o como um “registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para o controle, monitoramento e planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento”.
No Parágrafo Primeiro, do artigo 29, o legislador fala que a inscrição do imóvel no novo cadastro será feita com o cumprimento de alguns requisitos, dentre os quais a “comprovação da propriedade ou posse”, com identificação do imóvel por meio de planta e memorial descritivo, etc.
Notemos a extrema atenção do legislador quando diz claramente que esse cadastro não será considerado título hábil ao reconhecimento de posse ou propriedade.
Isso é muito importante, na medida em que o Cadastro Ambiental Rural não foi pensado e criado com o intuito de se constituir elemento de regularização fundiária, mas de proteção ambiental, o que está dentro do comentado objetivo da lei (desenvolvimento sustentável).
No entanto, fica a advertência de que os registros paroquiais - de que trata a ainda vigente legislação de terras do ano de 1850 - também não serviam para aquisição de domínio e até hoje geram controvérsias e alimentam os tribunais. Aliás, os registros paroquiais também decorriam de “autodeclarações” que tinham que ser aceitas, mesmo que houvesse desconfiança!
De fato, o grilo faz parte da nossa história, por certa não rigidez na aplicação de determinados comandos fiscalizadores ou até mesmo na tolerância com “declarações inexatas”, como consta na Lei de Terras de 1850, no regramento do chamado Registro Paroquial, que as prevê (diz o art. 13, da Lei 601/1.850, art. 13, que far-se-á “o registro das terras possuídas, sobre as declarações feitas pelos respectivos possuidores”).
Detalhe importante é que o CAR já aponta desvirtuado uso por alguns, inclusive com sobreposição de áreas cadastradas, como registra a matéria em parte abaixo transcrita: ...”
Dos mais de 150 mil registros do CAR paraense analisados pela Pública, ao menos 108 mil apresentam alguma sobreposição com outros imóveis rurais; no total, a reportagem identificou quase 240 mil áreas de sobreposição, que somam mais de 14 milhões de hectares. A pesquisa revela também que em 48 mil cadastros as sobreposições preenchem mais de 100% do imóvel rural, o que significa que diversos registros incidem sobre o mesmo imóvel.
Além desses milhares de cadastros, ao menos 1.540 registros incidem diretamente sobre terras indígenas e outros 291 sobre Unidades de Conservação de Proteção Integral, áreas protegidas pertencentes à União. De acordo com as informações disponibilizadas, todos os cadastros estão ativos, embora 80% deles constem como “Aguardando análise”... (n.g.)
Mais grave, o levantamento encontrou 20 cadastros analisados e aprovados pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Sustentabilidade (Semas) do Pará com incidência sobre terras indígenas, o que é proibido”... (n.g.)
Estudando a respeito, lembramo-nos de Gilberto Freyre, quando registrou: “quando é que as leis de proibição portuguesas e brasileiras foram escritas para ser cumpridas à risca?”
REGULAMENTAÇÃO – O DECRETO n. 7.830/2012 INTRODUZ A FIGURA DO “RESPONSÁVEL DIRETO PELA POSSE DO IMÓVEL” EM CONFRONTO COM O CÓDIGO CIVIL E O CÓDIGO FLORESTAL, QUE FALAM APENAS EM PROPRIETÁRIO E POSSUIDOR.
O Decreto n. 7.830/2012 regulamentou a norma em apreço e, a priori, cabe logo considerar que a Lei (Código Florestal) originalmente não prevê essa abrangente “regulamentação” para o CAR, apenas fazendo-o no que diz respeito ao prazo para a sua realização, como expressa o Parágrafo 3º, do Art. 29.
O ponto controvertido, inovador e contra legem desse Decreto está no artigo 5º, que fala em proprietário, em possuidor e no “responsável direto pelo imóvel rural”.
Mas afinal, quem é esse “responsável” pelo imóvel rural, que por Decreto surge no ordenamento, ao lado das expressões “proprietário” e “possuidor” e com status equivalente, ao menos para fins de elaboração do Cadastro Ambiental Rural?
O Código Civil fala em proprietário e possuidor e em propriedade e posse. O Código Florestal naturalmente - e como visto - fala nos mesmos clássicos institutos.
Então, como um Decreto - que não é lei - inova e fala nesse “responsável direto pelo imóvel rural”? Desse modo, poderia um imóvel rural integrar o patrimônio de um “responsável” ou ocupante, sem a qualidade de proprietário ou de possuidor?
Ora, para falamos em imóvel rural privado, naturalmente se presume que este próprio, como tal individualizado, decorra de pretérito correto “destaque” do patrimônio público, para que a partir daí legalmente passe a formar o patrimônio privado, de pessoa física ou jurídica.
A posse também só se admite pelo ordenamento sobre bem imóvel privado. Não há e não se admite haja posse sobre bem público, que também não é usucapível.
Portanto, essa figura do “responsável” - que não é nem proprietário nem possuidor - pode gerar confusão, má interpretação e desvirtuado futuro uso, pela própria expressão usada.
Além disso, a inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR) tem natureza “declaratória e permanente” e a informação é de responsabilidade do declarante (leia-se, proprietário, possuidor ou “responsável pelo imóvel rural”).
Assim, se nos parece temerária essa natureza declaratória pura, quando não tenha o Poder Público condições e meios de realizar robusta análise da origem, correção e natureza dos documentos dos imóveis rurais sobre os quais haja propriedade, posse ou “responsável” ocupante.
A preocupação não é em vão, pois o fato de o legislador não emprestar valor ao CAR na questão fundiária não impede que os grileiros o façam, a partir da sua geração por simples “declaração”, para depois o usar para expulsar da terra quem lá esteja, como já exemplifica o seguinte trecho da matéria intitulada Crime e Grilagem com uso do Cadastro Ambiental Rural:
...”No entanto, avaliações de outras fontes e alguns casos apurados pela reportagem indicam que a situação é bem diferente. Professor do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos da Universidade Federal do Pará, Carlos Augusto Ramos afirma que o CAR tem sido utilizado para a grilagem de terras. “Por exemplo, moro em Belém. Vou na internet e faço o meu CAR sobre uma área em outra região. Só que as pessoas que estão morando, sobretudo, em regiões afastadas não têm internet nem conhecimento sobre essa nova ferramenta para gerar o seu próprio CAR. O que acontece? Dependendo do meu grau de hostilidade, posso chegar e dizer: ‘Olha, você mora numa terra que é minha’”, relata.”
Aliás, acima lembramos que os registros paroquiais, da ainda vigente legislação de terras de 1850, também não serviam para aquisição de domínio, mas até hoje geram controvérsias e processos que alimentam os tribunais.
O CADASTRO AMBIENTAL RURAL (CAR) NÃO SERVIRIA COMO TÍTULO DE PROPRIEDADE NEM PODERIA SER USADO PARA FINS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA, EMBORA HAJA DECRETO ESTADUAL FAZENDO-O E JÁ SE O TENHA USADO PARA FINS DESVIRTUADOS E ATÉ PARA A GRILAGEM DE TERRAS
Há notícia de que já se usou o Cadastro Ambiental Rural (CAR) para fins de grilagem:
...“A operação Castanheira, que desbaratou no ano passado uma forte quadrilha que derrubava floresta e grilava terras na região da BR-163, no Pará, demonstrou que hoje o CAR já é utilizado para dar aparência de legalidade a áreas griladas e desmatadas ilegalmente. Em um diálogo gravado pela Polícia Federal, um dos principais acusados fala a um comparsa: “Aquela terra lá do Patrocínio, em que nome foi colocado aquele CAR?”A pergunta desnuda a prática da quadrilha de fazer cadastros em série, em nome de laranjas, para vender terras griladas.”...
Essa notícia não é caso isolado, infelizmente, pois também já se usou o CAR em situação tida como mais grave, envolvendo mais de um milhão e duzentos mil hectares, como noticia o Governo do Estado do Pará, em seu site, em nota de 21.6.2013, tendo como fonte a ASCON SEMA (Assessoria de Comunicação da Secretaria de Estado de Meio Ambiente):
“CADASTROS AMBIENTAIS RURAIS DE SUSPEITO DE GRILAGEM NO PARÁ SÃO CANCELADOS
Três Cadastros Ambientais Rurais (CAR) [...] foram cancelados nesta quinta-feira, 20, pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente (Sema) do Pará, por suspeita de fraude, que apontam grilagem de terras e tentativa de atribuir posse a algumas áreas localizadas em Unidades de Conservação federais, estaduais, municipais e também Terras Indígenas, sendo que estas não podem ter proprietários. A soma das extensões territoriais apontadas nos pedidos dos três CARs chegou a um patamar estratosférico ao alcançar o total de 1.222.817,5433ha (um milhão, duzentos e vinte e dois mil, oitocentos e dezessete hectares, cinquenta e quatro ares e trinta e três centiares).”...
Também se identificou outra modalidade de uso com finalidade desvirtuada, como consta na notícia
“O Cadastro Ambiental Rural (CAR), instrumento de regularização ambiental que virou política federal pelo Código Florestal em 2012, tem sido útil a criminosos justamente no que deveria ser uma de suas maiores vantagens: o controle, monitoramento e combate ao desmatamento. A Operação Rios Voadores, por exemplo, realizada em junho, revela o uso ilegal do novo CAR. Conduzida pela Polícia Federal (PF), Ministério Público Federal, Receita Federal e Ibama, a operação prendeu uma quadrilha que desmatava e grilava terras públicas no Pará. Os criminosos financiavam invasões de florestas públicas com empresas de fachada e auxílio de intermediários. O dinheiro pagava trabalhadores, alguns em condições análogas à de escravidão, que desmatavam as áreas para a venda de madeiras nobres. Em seguida, a área do desmate era queimada para fazer pasto para o gado; em alguns casos, plantavam-se soja e arroz. [...] Segundo os procuradores, entre 2012 e 2015 essa organização movimentou R$ 1,9 bilhão e desmatou cerca de 300 km² de florestas, área equivalente à de capitais como Belo Horizonte e Fortaleza.” ...(nossos os negritos)
Detalhe importante sobre essas regulamentações e as conseqüências que podem gerar para o ordenamento nos chega pelo teor do Decreto 739, de 29 de maio de 2013, do Governo do Estado do Pará, onde, ao contrário do que diz a lei, o CAR também servirá como instrumento para a regularização fundiária, como vemos no seu inciso IV, do artigo 2º, que diz o processo especial de regularização fundiária tem dentre os seus objetivos utilizar o CAR-PA “como instrumento de apoio ao processo de regularização fundiária”.
Ora, como, na ambiência de um ente federativo, se dá a um Cadastro federal um objetivo negado pela própria lei federal que o criou? Isso fere a lógica, o sistema e a simetria e, salvo melhor juízo, poderá servir a terceiros para propósitos não jurídicos.
Em verdade, não se pode confundir a finalidade e origem do Cadastro Ambiental Rural (CAR), de sorte que a simples existência desse cadastro não permita ser interpretado como purgação de eventuais vícios ou seguro indicativo de boa origem documental da terra, até pelo fato de que o Cadastro Ambiental Rural não tem natureza de Registro Torrens.
Para que fique claro, o Torrens é sistema de registro e a sua sentença é de natureza constitutiva, como ensina Jacy de Assis (“Sem dúvida o processo de registro Torrens é tipicamente de procedimento edital judicial. É de jurisdição graciosa a sentença, de natureza constitutiva”). Ademais, o Torrens serve para a proteção do patrimônio privado e do público, na medida em que “os títulos de domínio que recaem sobre o imóvel, que se deseja matricular, são previamente submetidos a um processo expurgativo, mediante rigoroso exame e prática de uma série de formalidades e providências, que visam acautelar também os direitos de terceiros”. Com o registro, os títulos de propriedade imobiliária são substituídos por um só, qual seja, o certificado da matrícula. Observemos que o domínio é depurado, com o afastamento de defeitos ou vícios na constituição do imóvel (destaque do patrimônio público), nas suas dimensões e com presunção absoluta (jure et de jure), mais seguro e vantajoso do que o sistema de registro comum, tradicional, cuja presunção é relativa (juris tantum). Com ele não se tem de indagar da validade ou não dos títulos anteriores, pois isso passa a ser irrelevante na medida em que a cadeia sucessória do imóvel já fora antes submetida à séria análise. Isso é fundamental para o sistema: segurança jurídica.
Essa breve consideração sobre o Registro Torrens bem indica que nada tem de semelhança com o Cadastro Ambiental Rural, que serve ao desenvolvimento sustentável, como estabelece o Código Florestal, em seu artigo 1-A, nada tendo de relação com sistemas de registro imobiliário.
ACESSO AO CRÉDITO - PROPRIEDADE X POSSE
Pelo texto da lei, somente as propriedades possuidoras do cadastro permitiriam ao seu proprietário o acesso a crédito bancário.
Quis o legislador excluir do acesso ao crédito os possuidores de áreas, mesmo que estas tenham o cadastro? Como se interpretar essa nuance, corretamente. A lei não tem expressões em vão e, quando quer igualar, o legislador fala que o CAR se aplica aos proprietários e aos possuidores, como exemplifica o artigo 29 (“propriedades e posses rurais”).
Então, se apenas fala da concessão de crédito bancário aos proprietários de áreas com o CAR, excluindo deliberadamente os possuidores, se nos parece crível que quis mesmo o legislador distinguir. Para refletir, se nos parece necessário integrar tal dúvida com constatação da praxe de que muitos desses créditos advém de origem pública - sujeitos ao Direito Administrativo e à interpretação restritiva, por se tratar de recurso público - donde ser forçoso concluir que não teria amparo legal a concessão de crédito a possuidor de área, mesmo que tenha o CAR, salvo melhor juízo, se constituindo em odiosa discriminação, a ser corrigida.
CONCLUSÃO
O Cadastro Ambiental Rural (CAR) é sem dúvida importante inovação no ordenamento jurídico.
Contudo, exatamente por seu caráter pioneiro no plano normativo federal e por ser um instituto tão recente, pode, deve e merece ser pelo legislador detalhado em poucos aspectos, no altaneiro propósito de não ser regulamentado por qualquer ente federativo com propósito diferente do visado pela lei que o instituiu e/ou com alcance mais flexível, para que não se lhe atribua efeito indesejado pela mens legislatoris e pela mens legis e, principalmente, para que não seja utilizado fora dos elevados propósitos e objetivos visados pelo legislador federal, de sorte que não possa de algum modo beneficiar a grilagem presente na realidade fundiária brasileira.
Para isso é fundamental que não se confunda a finalidade e origem do Cadastro Ambiental Rural (CAR), de sorte que a simples existência desse cadastro não sirva para ser interpretado como segura indicação de boa origem documental.
Que também os intérpretes fiquem atentos para que o Cadastro Ambiental Rural não sirva a fins não previstos na lei que o instituiu.
Este artigo é uma contribuição de Rogério Reis Devisate, Advogado, Defensor Público/RJ junto ao STF e STJ.
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