OS 15 ANOS DA LEI Nº. 11.952, de 2009. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NA “AMAZÔNIA LEGAL”

Por Paulo Sérgio Sampaio Figueira em 27/08/2024

A Lei nº. 11.952, de 2009, completou 15 (quinze) anos no dia 25 de junho de 2024; é ela o resultado da conversão da Medida Provisória n.º 458, de 2009. Neste sentido, salienta-se que a Lei em apreço dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da “Amazônia Legal”, com as alterações nos seus dispositivos incluindo os demais Estados do país que atua o INCRA (Dec. n.º 10.592/20), mediante a Alienação e a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) de imóveis de até 2.500 hectares.

Vale ressaltar que a norma nesses 15 (quinze) anos de existência foi bastante alterada, por meio de Medidas Provisórias (MP n.º 759/16, 910/2019, 870/19); da Lei n.º 13.465, de 2017; da Lei n.º 14. 757, de 2023; da ADIN n.º 4.269; e ainda tem Projetos de Lei com mesmo objetivo de alterar a lei principalmente quanto a marco temporal e quanto as formas de celerizar procedimentos administrativos nos órgãos de terra.

É importante para o leitor destacar os artigos e a forma como está a lei hoje após todo esse processo legislativo de alteração dos seus dispositivos atuais, esclarecendo que a lei é de fácil análise e de interpretação, pois dispõe de dispositivos específicos para tratar de regularização fundiária rural (art. 5º-20) e urbana (art. 21-30).

Neste objeto, o artigo 2º conceitua os diversos institutos que permeia a norma, a saber: as modalidades de ocupações e de exploração; a cultura efetiva; o ordenamento territorial; o parcelamento; a alienação; a concessão de direito real de uso; e a área urbana. No artigo 3º, tem-se a descrição das ocupações incidentes em terras que são passíveis de regularização fundiária; e, no artigo 4º, elencou o rol das áreas que não serão passíveis à alienação, ou a CDRU (militar, população indígenas, FLOTA e FLONA, benfeitorias federais, terrenos de marinha, quilombolas e comunidades tradicionais).

Frise-se que no seu artigo 5º, tem-se a descrição dos critérios para promoção da regularização fundiária, a saber: ser brasileiro nato ou naturalizado; não ser proprietário de imóvel rural em qualquer parte do território nacional; praticar cultura efetiva; comprovar o exercício de ocupação e exploração direta, mansa e pacífica, por si ou por seus antecessores, anterior a 22 de julho de 2008; não ter sido beneficiado por programa de reforma agrária, ou de regularização fundiária de área rural. Salienta-se que no §1o, do mesmo artigo tem-se a vedação para regularização de terras em nome de beneficiários que exerçam cargo, ou emprego público nas seguintes instituições: no Incra; na Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário da Casa Civil da Presidência da República; na Secretaria do Patrimônio da União (SPU); ou nos órgãos estaduais de terras.

Em seu artigo 6º, a norma esclareceu que uma vez preenchidos os requisitos delineados no artigo 5o, ato administrativo discricionário, haverá a regularização fundiária mediante alienação ou CDRU, de áreas não superiores a 2.500 hectares (ato administrativo vinculado). Já o artigo 8º deixou claro que em caso de conflitos entre comunidades locais e particular, a União priorizará a regularização em benefício das comunidades locais. Destarte, aqui ocorre uma contradição, visto que na prática dos 9 (nove) estados da Amazônia Legal isso não ocorre. Isto porque a norma no artigo 9º assegurou aos proprietários detentores de títulos de domínio que será realizado o destaque da área aos títulos concedidos antes dessa lei. No artigo 11, a norma assegurou a gratuidade e a dispensa de licitação até um modulo fiscal, de maneira que no artigo 12, as posses com área acima de um modulo até 2.500 hectares a CDRU será de forma onerosa com dispensa de licitação. Portanto, a norma especifica para a pequena ocupação a gratuidade e a dispensa de licitação.

O artigo 13 descreveu que até 4 (quatro) módulos fiscais basta a declaração do ocupante inclusive com dispensa a vistoria prévia para que se proceda a regularização fundiária, mas deixou claro que o órgão, entendendo necessário, fará vistoria prévia antes da regularização fundiária, e sujeita a responsabilização nas esferas penal, administrativa e civil, dispensada a vistoria prévia. 

Nos § 1o e 2º, do artigo 14, a norma esclareceu que as áreas que excederem o limite de 2.500 hectares poderão ser objeto de titulação parcial até esse limite, de maneira que a opção pela titulação será condicionada à desocupação da área excedente, contendo cláusulas resolutivas com prazo de 10 (dez) anos e inalienabilidade do imóvel, imputando a observância da manutenção da destinação agrária, por meio de prática de cultura efetiva; o respeito à legislação ambiental; a não exploração de mão de obra em condição análoga à de escravo; e condições e a forma de pagamento (art.15) em prestações amortizáveis em até 20 (vinte) anos, com carência de até 3 (três) anos (art.17). Nesse aspecto a lei também especificou que nada impede que esse beneficiário possa realizar a quitação integral do preço do imóvel do valor médio da terra nua (§ 2º, do art. 15), assim como a lei deixa claro que o beneficiário que transferir, ou negociar por qualquer meio o título obtido não poderá ser beneficiado novamente em Programas de Reforma Agrária ou de Regularização Fundiária em terras públicas (§ 6º, do art. 15).

Fonte: GIZ

Quanto as condições resolutivas do título de domínio e do termo de concessão de uso são necessárias protocolar os documentos no órgão de terra, de maneira que o órgão tem um prazo de 12 meses, contado da data do protocolo, para concluir a análise do pedido de liberação das condições resolutivas e, caso houver necessidade, fará vistoria prévia (§ 1º - 3º, do art. 16). 

Outra recente alteração deriva do artigo 16-A, acrescentado através da Lei nº. 14.757, de 19 de dezembro de 2023, que trata da extinção das cláusulas resolutivas constantes de títulos emitidos até 25 de junho de 2009, desde que atendam os seguintes critérios:

Art. 16-A [...] I - comprovação, pelo proprietário ou possuidor, do adimplemento das condições financeiras, observado o previsto no art. 15-A desta Lei; II - área total por proprietário ou possuidor não superior a 15 (quinze) módulos fiscais; e III - comprovação de inscrição do imóvel rural no Cadastro Ambiental Rural (CAR).    § 1º É vedada a concessão dos benefícios previstos nesta Lei quando houver a ocorrência de exploração de mão de obra em condição análoga à de escravo na área a ser regularizada. § 2º A extinção das cláusulas resolutivas não afasta a responsabilidade por infrações ambientais, trabalhistas e tributárias. § 3º A liberação dos títulos de domínio sem a observância do disposto nesta Lei implica responsabilidade civil, administrativa e penal dos responsáveis. (art. 16-A, I-II, §1º-§3º).  

Vale ressaltar que o descumprimento das condições resolutivas pelo titulado implica resolução de pleno direito do título de domínio, ou do termo de concessão declarados no processo administrativo que apurar o descumprimento das cláusulas resolutivas, assegurados os princípios da ampla defesa e do contraditório (art.18).

No Capítulo III, a norma tratou da Regularização Fundiária Urbana, consoante os dispositivos delineados nos artigos 21 a 30. Frise-se que o artigo 21 especificou que a União pode firmar um Termo de Cooperação Técnica com os Municípios que tenham área da União em seu território no perímetro urbano para doação dessas terras públicas para que eles possam realizar as regularizações fundiárias urbanas. Entretanto, a norma esclareceu que para se concretizar essa doação da União aos Municípios é necessário que esse ente público possua o Ordenamento Territorial Urbano com Plano Diretor instituído em lei municipal e que abranja a área a ser regularizada. Para áreas com ocupações para fins urbanos já consolidadas, ou com equipamentos públicos urbanos ou comunitários a serem implantados, a transferência da União para o Município poderá ser feita independentemente da existência da lei municipal (art. 22, §1º e 2º).

Além disso, para transferência de áreas de expansão urbana, os municípios devem apresentar justificativa que demonstre a necessidade da área solicitada, considerando a capacidade de atendimento dos serviços públicos em função do crescimento populacional previsto; o déficit habitacional; a aptidão física para a urbanização e outros aspectos definidos em regulamento (§3o, art. 22).

Ainda esclarece a norma que as áreas com destinação rural localizadas em perímetro urbano que venham a ser transferidas pela União para o Município deverão ser objeto de regularização fundiária, conforme as regras previstas em legislação federal específica de regularização fundiária urbana (art. 22, § 4º). Salienta-se, ainda, que na norma, os limites das áreas de preservação permanente marginais de qualquer curso d’água natural em área urbana serão determinados nos Planos Diretores e nas leis municipais de uso do solo, ouvidos os Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente (art. 22, § 5º). 

Quando ao Protocolo do Pedido de Doação deve constar o pedido de doação devidamente fundamentado e assinado pelo prefeito; a comprovação das condições de ocupação; a planta e o memorial descritivo do perímetro da área pretendida; a cópia do Plano Diretor, ou da lei municipal que contemple os elementos do Ordenamento Territorial Urbano; a relação de acessões e as benfeitorias federais existentes na área pretendida, contendo a identificação e a localização (art. 23, §1º, I-V, §3º). Se for necessária a prévia arrecadação, ou a discriminação da área, o INCRA procederá à sua demarcação com a cooperação do Município interessado e de outros órgãos públicos federais e estaduais, promovendo, em seguida, o registro imobiliário em nome da União (art. 24).

Nas áreas de várzeas, de leitos de rios e de outros corpos d’água federais, o auto de demarcação será instruído apenas pela planta e pelo memorial descritivo da área a ser regularizada, fornecidos pelo Município (art.25, par. único). O Ministério do Desenvolvimento Agrário ou, se for o caso, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão formalizará a doação em favor do Município, com a expedição de título que será levado a registro (art.26). A doação e a concessão de Direito Real de Uso a um mesmo Município de terras que venham a perfazer quantitativo superior a 2.500ha (dois mil e quinhentos hectares) em 1 (uma), ou mais parcelas deverão previamente ser submetidas à aprovação do Congresso Nacional (art. 27). A doação e a CDRU implicarão o automático cancelamento, total ou parcial, das autorizações e licenças de ocupação e quaisquer outros títulos não definitivos outorgados pelo INCRA ou, se for o caso, pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que incidam na área (art. 28). No artigo 36, a norma exige aos Estados que se faça o Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) no prazo máximo de 3 (três) anos, a contar da entrada em vigor desta Lei, e caso não realize ficarão proibidos de celebrar novos convênios com a União até que tal obrigação seja adimplida.

No artigo 38, a norma trás a possibilidade da União e suas entidades da administração indireta de promover a alienação direta de imóveis residenciais de sua propriedade situados na Amazônia Legal aos respectivos ocupantes desde que possam comprovar o período de ocupação efetiva e regular por período igual ou superior a 5 (cinco) anos, excluídos: I - os imóveis residenciais administrados pelas Forças Armadas, destinados à ocupação por militares; e II - os imóveis considerados indispensáveis ao serviço público. Acrescenta-se ainda que nessa modalidade de alienação o pagamento será no valor máximo da terra nua, estabelecido nos §§ 1o e 2o do artigo 12, em que a expedição dos títulos de domínio deverão seguir os dispositivos 15 e 16, obedecendo o limite do § 1o do artigo 6o desta Lei.

Por último, houve alteração do Decreto n.º 10.592/20, que regulamentou a Lei nº. 11.952/09, através do Decreto nº. 12.111, de 11 de julho de 2024, que alterou o § 9º do artigo 12 deste decreto, que trata sobre a destinação de florestas públicas, para modificar a redação dos incisos V e VI, além de incluir o inciso VII com a seguinte disposição:

“VII - regularização fundiária de imóveis rurais parcialmente sobrepostos a áreas de floresta pública tipo B, definidas como as florestas localizadas em áreas incorporadas ao domínio do Poder Público, mas que ainda não foram destinadas, observados os demais requisitos previstos na Lei n.º 11.952, de 25 de junho de 2009, desde que a integralidade das áreas de floresta seja destinada à constituição de Reserva Legal ou considerada como Área de Preservação Permanente, conforme critérios estabelecidos na Lei n.º 12.651, de 25 de maio de 2012.”

Após detalhe dos dispositivos da lei com suas constantes alterações intermináveis é importante salientar que essa norma foi considerada como um instrumento de inclusão social e de justiça agrária, pois seria dada a oportunidade de regularização da ocupação, ou da posse de boa-fé de imóveis rurais ocupadas por famílias que não tem segurança jurídica pela permanência da eterna invisibilidade fundiária rural.

Claro que o Estado-União também tinha objetivos definidos, principalmente de monitorar, de controlar e de fiscalizar o desmatamento e as queimadas, e o uso dos recursos naturais.

Além disso, a norma favorece a doação de terras públicas da União para que os Estados e para os Municípios que tenham terra da União situadas em seus territórios, possam realizar a Regularização Fundiária urbana e rural.

Toda a insegurança jurídica quanto aos direitos de propriedade que ocorrem no país decorre, em sua maioria, do instituto da posse frente ao direito de propriedade e a possibilidade de transformar o primeiro no segundo. Acrescentado a esse quadro, tem-se os mais variados tipos de ocupações existentes na região amazônica, como terras indígenas; os assentamentos rurais; as terras quilombolas; as unidades de conservação; os imóveis registrados e certificados, tanto públicos quanto privados; a área de atuação do INCRA e SPU sem identificação.

Inegavelmente a lei foi um avanço considerável para a regularização fundiária rural e urbana no país, mas que infelizmente vem constantemente sofrendo alterações sem que os escopos da norma ser atingida quanto a regularização fundiária.

Neste sentido, é incontroverso que se torne necessário conferir a efetividade da lei federal como medida de segurança jurídica as famílias de produtores, que movimentam imensa riqueza e que não podem mais ficar à mercê de incertezas jurídicas e da insegurança no campo que continua perdurando mesmo com uma lei que ser for concretizada, executada, dará celeridade processual para reconhecimento das ocupações em terras públicas dentro do marco temporal estampado na norma e estancara, principalmente, o calote fundiária público e o privado negocial.

É importante destacar que a medida de regularização fundiária executada corrobora no enfrentamento da grilagem de terras, além de possibilitar ampla visão para adoção de medidas e de recomendações que impeçam o avanço do desmatamento e de queimada, sem olvidar do rearranjo organizacional nas cidades quando há regularização fundiária, que colaborará na efetivação da política fundiária urbana (Lei nº. 10.257/2001).

Fonte: Seja Legal com a Amazônia

Outro ponto crucial, principalmente na Amazônia Legal, são as ações do Ministério Público Federal, no judiciário federal, quanto a competência da União para tratar das terras da União dentro desse território, que causa imbróglios e teratologia jurídica intermináveis, criminalizando servidores, gestores, cadeias produtivas, profissionais liberais, principalmente por inserção de dados no CAR e no SIGEF.

Aqui essa situação seria facilmente resolvida, primeiro se o Ministério Público do Estado, não se tornasse incompetente juntamente com a Procuradoria Geral do Estado, órgãos de meio ambiente, de terra e de floresta, quando essas terras públicas foram transferidas por Decreto Presidencial para esses 9 (nove) Estados, e que apresentasse documento junto ao judiciário do Estado e Federal, em que essa terras públicas transferidas, inclusive já tem destinação, leis próprias, e são gerenciadas pelos órgãos de meio ambiente, de terras e de florestas, cujo registro já estão sendo providenciado dentro do Cartório de Registro de Imóveis, e que obedeceram o devido processo legal, realizando cadastro ocupacional, laudo antropológico, censo agropecuário, resguardando ancianidade.

E segundo, com implantação de um Comitê de Governança da Terra, composto pelo MPF, AGU, INCRA, SPU, IBAMA, MPE, PGE, SEMA, SEMAM, órgãos de terras dos Estados e dos Municípios, representantes das cadeias produtivas, COEMA, CONSEMA, comunidades tradicionais, quilombolas, OAB, Pastoral da Terra, com objetivo de dar transparência, dessas terras devolutas e remanescentes, quanto a destinação final, obedecendo critérios para reconhecimento das posses e das ocupações legitimas centenárias e de propriedade consolidada.

Entretanto, o que se percebe é que apesar da existência dessa lei, o Estado-União utiliza de instrumentos legais, como os decretos e as medidas provisórias, ou mesmo Projeto de Lei, que de forma desarticulada sem objetivar o interesse coletivo termina esvaziando a política agrária, principalmente nos 9 (nove) Estados da Amazônia, em que esses mecanismo interferem diretamente na vida dos pequenos agricultores que deixam de ter acesso à terra, diante de um proposito político ligado a mercantilização e a privatização de terras públicas, isentando o Estado quanto a responsabilidade em relação aos programas sociais no campo e na cidade.

Diante deste cenário: “Até quando na Amazônia Legal perdurará o I CICLO DO AGRARISMO (Regimes de Posses de 1822-1850)”?

REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei n.º 11.952, de 25 de junho de 2009. Dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal; altera as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973; e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/cciviL_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L11952.htm. Acesso em: 14 agost. 2024.

BRASIL. Constituição Federal. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 20 set. 2023.

BRASIL. Lei nº. 601, de 18 de setembro de 1850. Dispõe sobre as terras devolutas do Império. Secretaria de Estado dos Negócios do Império. Rio de Janeiro, 20 dez 1850. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L0601-1850.htm. Acesso em: 23 abri. 2022.

BRASIL. Lei n.º 8.629, de 25 de fevereiro de 1993. Dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título VII, da Constituição Federal. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8629.htm. Acesso em: 19 set. 2023.

BRASIL. Lei complementar n.º 76, de 6 de julho de 1993. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp76.htm. Acesso em: 22 set. 2023.

BRASIL. Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. In: Codex Ambiental. Brasília: Âmbito Comercial, 2009. Base de Dados. Atualização em fev. 2009.

BRASIL. Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4504.htm. Acesso em: 23 abr. 2022.

BRASIL. MAPA. Regularização Fundiária: Cenário e Legislação. Disponível em: https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/noticias/cartilha-explica-processo-de-regularizacao-fundiaria-na-amazonia/regularizacaofundiariacenariolegislacao.pdf. Acesso em: 23 set. 2023.

BRASIL. Decreto nº 10.592, de 24 de dezembro de 2020. Regulamenta a Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, para dispor sobre a regularização fundiária das áreas rurais situadas em terras da União, no âmbito da Amazônia Legal, e em terras do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, por meio de alienação e concessão de direito real de uso de imóveis. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10592.htm. Acesso em: 24. Ago. 2024.

BRASIL. Decreto nº. 12.111, de 11 de julho de 2024. Altera o Decreto nº 10.592, de 24 de dezembro de 2020, que regulamenta a Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, para dispor sobre a regularização fundiária das áreas rurais situadas em terras da União, no âmbito da Amazônia Legal, e em terras do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, por meio de alienação e concessão de direito real de uso de imóveis. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/decreto/D12111.htm

Acesso em: 24. Ago. 2024.

FIGUEIRA, Paulo Sérgio Sampaio; DEVISATE, Rogerio Reis; KOHL, Paulo Roberto. Regularização Fundiária: Experiência Regional. Brasília: Gráfica do Senado Federal, 2022.

INCRA. Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária. Institucional. 28 set. 2023. Disponível em: <https://bit.ly/35niJNB>. Acesso em 21 set. 2023.

Advogado, Administrador de Empresa, Ciências Agrícolas, Professor Universitário com pós-graduação em metodologia do ensino superior, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável com mestrado em Direito Ambiental e Políticas, Presidente da Comissão de Meio Ambiente da OAB/AP, Conselheiro do COEMA, Vice-Presidente da Região Norte da Comissão Nacional Fundiária da UBAU, Presidente da Comissão Nacional de Meio Ambiente e Fundiário da União Brasileiro dos Municípios (UBAM).